Конкуренция в ФАС и в профиль
Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России Максим Овчинников рассказал журналу «Госзаказ» о работе ведомства, а также о собственном видении ситуации с конкуренцией в стране.
− По данным Global Competition Review, ФАС России ежегодно возбуждает больше дел, чем все антимонопольные органы мира, вместе взятые. Как вы думаете, с чем это связано?
− С тем, что мы хорошо работаем. Шучу. Во-первых, у нас огромная страна. И количество дел, соответственно, несоизмеримо больше, чем, например, в отдельных странах Европы. Причем значение имеет не столько количество подконтрольных субъектов, сколько их положение на рынке. Большое расстояние между отдельными регионами страны в сочетании с неразвитой инфраструктурой создает условия для наличия у отдельных хозяйствующих субъектов доминирующего положения и чем больше таких субъектов, тем больше потенциальных нарушений мы имеем. Таким образом, в стране огромное количество локальных монополистов, которого практически нет в других странах. Во-вторых, кроме большого размера, нам в наследство от СССР досталась «тяжелая» структура экономики. В Советском Союзе создавались уникальные промышленные комплексы, технологически объединяющие между собой сразу несколько производств. К таковым можно отнести комплекс в Пикалево – это «Пикалевский глиноземный завод», «Пикалевский цемент» и «Метахим», которые связаны единой технологической цепью и являются друг для друга монополистами. Такие взаимосвязанные предприятия есть по всей стране. И между ними очень часто возникают конфликты, которые в конечном счете становятся предметом антимонопольных расследований. В-третьих, в большинстве естественно монопольных отраслей отсутствуют жесткие правила регулирования недискриминационного доступа потребителя к услугам монополистов. Вследствие отсутствия либо низкого качества таких правил возрастают риски нарушений, количество которых и определяет ту самую статистику Global Competition Review.
При этом если посмотреть на структуру выявляемых ФАС России нарушений, то можно увидеть, что порядка 40% − это нарушения со стороны органов власти. Конкуренция как предмет экономической политики в регионах не является приоритетным. Это наша ментальность, которую необходимо менять и которая уже медленно, но меняется.
− И что с этим наследством можно сделать?
− Мы стремимся, так скажем, к просвещенному регулированию. Стремимся предупредить случаи нарушений, очертив границы, в которых можно действовать. Для рынка очень важно понимать, что допустимо, что можно считать незаконным и какие последствия могут возникнуть в результате нарушения. В этой части можно выделить следующие направления.
Первое. По аналогии с Европейской комиссией мы активно используем институт разъяснений и разрабатываем весьма объемные гайды для сотрудников антимонопольного органа и представителей бизнеса. К таким гайдам можно отнести «Принципы экономического анализа практик ценообразования доминирующих субъектов». Этот документ определяет так называемую тихую гавань для доминирующих субъектов в части ценообразования. Если крупный бизнес остается в «тихой гавани», к нему нет никаких вопросов со стороны ФАС России. «Принципы экономического анализа практик ценообразования доминирующих субъектов» направлены на то, чтобы цены доминирующих субъектов исследовались в соответствии с экономической наукой. Данные принципы предусматривают проведение глубокого экономического анализа, то есть предписывают антимонопольному органу учитывать множество экономических характеристик товарных рынков: например, структуру товаропотоков, соотношение логистических затрат, связанных с доставкой товара до места потребления, и его стоимости; уровень цен, сложившийся на иных товарных рынках со сравнительно развитой конкурентной средой; соотношение объема производства, при котором достигается эффект от масштаба, и объема спроса на товар на внутреннем рынке; государственное регулирование; характеристики функционирования рынков следующего передела и т.д.
Для того чтобы признать нарушение, антимонопольный орган должен осуществить оценку всех этих характеристик и доказать, что цена экономически не обоснована. У хозяйствующего субъекта при этом появляются дополнительные возможности для защиты своих интересов. Таким образом, служба сама себя ограничивает – это абсолютно европейский подход.
− Что вы имеете в виду, говоря о европейском подходе?
− Подобные подходы применяются и в Европе, и в Америке, и в Азии, но такого подробного документа, описывающего принципиальную методологию, нет. Есть практики. Но дело в том, что крупных дел, связанных с монопольно-высокой ценой в Европе, было порядка шести за всю историю существования этого состава. Поэтому эти принципы никогда и нигде не были прописаны в виде целостной концепции.
− То есть это наши проблемы?
− В таком масштабе – да. И это тяжелое наследие нашей экономики. Хотя сейчас крупный бизнес уже в основном цивилизованный и играет по правилам. К примеру, на металлургическом рынке за последние 5−6 лет количество нарушений существенно сократилось. За счет применения тех же «Принципов», внедрения мониторинга ценообразования и условий заключаемых контрактов по монопольным выдам продукции, а также торговых политик, предусматривающих недискриминационный доступ потребителя к товару.
− Рассматриваемые «Принципы» применимы на сырьевом рынке, на рынке полуфабрикатов, металлургической продукции и рынке строительных материалов. Будут ли подобные принципы распространяться на другие рынки?
− «Принципы» не применимы на рынках инновационных товаров, рынках услуг, а также на рынках, где наравне со свойствами товара торговая марка определяет предпочтения потребителя.
Например, на рынке инновационных товаров новое изделие может качественно отличаться от предыдущего, обладать какими-то новыми свойствами, возможностями. Устанавливать ограничения по цене – значит лишать производителя стимула изобретать новое. Наши решения должны быть выверены и правильны, иначе они могут привести к негативным стимулам, затормозить прогресс.
Второе. За последние 5−6 лет служба активно внедряет в деятельность доминирующих субъектов торговые политики, обеспечивающие равный доступ потребителей к монопольному товару. Это документ, который детально описывает весь процесс реализации доминирующим субъектом производимого им товара, что делает этот процесс прозрачным для всех потребителей и позволяет им эффективно защищать свои права. Такие политики были разработаны и внедрены на металлургических и рудно-сырьевых рынках, рынках строительных материалов, рынках нефтяных продуктов и т.д. Практика показывает, что наличие торговой политики снижает количество нарушений.
Третье. На проблемных рынках антимонопольный орган проводит периодические мониторинги ценообразования. Это позволяет оперативно выявлять нарушения и повышает вероятность наказания для нарушителя. В условиях высокой вероятности выявления нарушения количество злоупотреблений снижается.
Четвертое. ФАС России в рамках совершенствования законодательства расширяет применение так называемого института предупреждения нарушений антимонопольного законодательства. Этот институт позволяет на ранней стадии не допустить нарушения и, как следствие, ассоциируемых с ним негативных последствий.
− Как вы оцениваете состояние конкуренции?
− По требованиям законодательства мы обязаны производить анализ товарного рынка. Это весьма долгий, кропотливый и трудоемкий процесс. Пишем запросы, собираем данные компаний, проводим социологические исследования. Данные эти агрегируются, обрабатываются, и уже на основании этих решений принимаются решения о возбуждении или невозбуждении дел. Весь порядок проведения анализа товарных рынков регламентирован приказом ФАС России № 220, зарегистрированным в Минюсте России. Такого детального порядка на уровне утвержденного ведомственного документа и обязательного к исполнению нет ни в Еврокомиссии, ни в США.
− По поводу СМП. 44-й Федеральный закон определил норму закупок у субъектов малых предприятий на уровне 15%. Не кажется ли вам, в предписании этой нормы есть ограничение конкуренции? То же с импортозамещением.
− Это стратегические моменты. Существует правильное стремление увеличить долю малого бизнеса в госзаказе. Закрепленные законодательно 15% – элемент воздействия на государственных заказчиков. Госзаказ – гарантированный относительно выручки, загрузки и занятости элемент экономики. Безусловно, у малых предприятий в условиях спада нет возможности активно развиваться. Создавая рыночную экономику, необходимо стимулировать элементы поддержки малого бизнеса. Малый и средний бизнес нужны не только для того, чтобы кто-то что-то производил. Это прежде всего рабочие места. Малый бизнес нужен для того, чтобы снизить социальную нагрузку на бюджет. Возможно, директива – не лучший путь. Однако по-другому не получается.
Хотя, на мой взгляд, политика должна быть построена на стимулировании. Как это происходит, например, с импортозамещением. Как вы, вероятно, знаете, создаются всевозможные привилегии для отечественного производителя. В автопроме, например, это льготы на ввоз запчастей для автомобилей, которые собираются на территории России, всевозможные льготные программы, как субсидирование процентной ставки по кредитам на произведенный в России автомобиль, программы утилизации и т.д.
Не надо ожидать, что все сразу станет хорошо. Есть определенная инерционность. Однако чтобы через десять лет все работало, этим надо заниматься сейчас.