Антимонопольные аспекты реформы в сфере твердых коммунальных отходов
С каждым годом твердых и небезопасных по своему химическому составу отходов становится все больше. Выделенные для захоронения такого мусора полигоны расширяются и вплотную приближаются к городам. Поэтому государство занялось реформированием этой сферы, в результате чего произошла централизация управления. Каждый субъект Федерации провел торги, выбрал регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами и заключил с ним соглашение. Правоприменительная практика в новых условиях только начинает складываться, но уже сейчас можно проанализировать первый опыт в этой сфере и понять, на что местным властям, участникам рынка и потребителям следует обращать особое внимание в целях соблюдения антимонопольного законодательства.
Новые правила
С 1 января 2019 г. услуга по вывозу твердых отходов выведена из состава платы за содержание и ремонт жилья. Она стала «коммунальной». Это значит, что теперь плата за ее оказание взимается с каждого образователя (собственника) ТКО – физического или юридического лица. Расчет производится исходя из единого тарифа и норматива накопления ТКО на основании отдельной квитанции.
Деятельность в «мусорной» сфере регулируется Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).
Региональный оператор занимается сбором, транспортировкой, обработкой, утилизацией, обезвреживанием, захоронением ТКО на территории субъекта РФ. При этом он руководствуется региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами (ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ). Свои функции такой оператор может выполнять не только самостоятельно, но и с помощью субподрядчиков.
Юридическому лицу присваивается статус регионального оператора, и зона его деятельности определяется на основании конкурсного отбора. Торги проводит уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 4 ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ).
Содержание и порядок заключения соглашения между региональными органами власти и операторами, условия проведения торгов на осуществление сбора и транспортирования ТКО устанавливает законодательство субъектов РФ (п. 6 ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ).
Механизмы конкурентного отбора вводятся не для того, чтобы удовлетворить экономические интересы региональных операторов. Основная цель реформы – предотвратить вредное воздействие отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду и обеспечить баланс интересов организаций, предоставляющих услуги, и потребителей.
Терминология
Твердые коммунальные отходы (ТКО) – это отходы, появляющиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства. К ним в том числе относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юрлиц, ИП, подобные по составу отходам, которые образуются в жилых помещениях в процессе потребления физлицами.
Региональный оператор по обращению с ТКО – юридическое лицо, обязанное заключить договор с собственником ТКО на оказание услуг по обращению с такими отходами, которые образуются в местах накопления в зоне деятельности регионального оператора.
Правоприменительные риски
На пути выбора регионального оператора есть несколько опасных точек.
Особое внимание следует уделять тому, чтобы исключить отрицательные социально-экономические последствия, рост социальной напряженности. С этой целью региональные власть и операторы должны сделать все возможное, чтобы обеспечить экономически обоснованное формирование цен на «мусорные» услуги, сохранить старых и привлечь новых участников рынка. В конечном счете это благоприятно повлияет на конкурентную среду и стимулирует привлечение инвестиций.
Проведение торгов
Поскольку региональный оператор может выполнять свои функции через субподрядчиков, антимонопольным органам следует обращать внимание на то, соблюдает ли он требования Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по сбору и транспортированию ТКО (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.11.2016 № 1133, далее – Правила № 1133).
Торги проводятся в виде аукциона в электронной форме. Их порядок установлен Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Следует также учитывать особенности, предусмотренные Правилами № 1133.
Расчет единого тарифа
Если иное не установлено соглашением с субъектом Федерации, порядок расчета цены предмета аукциона подлежит предварительному согласованию с региональными органами власти.
Проведение аукционов в соответствии с Правилами № 1133 контролирует в том числе антимонопольный орган. Однако за соблюдением требований к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта следят органы внутреннего государственного финансового контроля – например, министерства финансов республик. Это делается на основании расчета единой цены (тарифа), проверенного региональными органами тарифного регулирования.
Региональные органы тарифного регулирования должны всесторонне анализировать обоснованность затрат при расчете единой цены (тарифа) на услугу регоператора по обращению с ТКО, предупреждать, выявлять и пресекать случаи завышения организатором торгов цены (тарифа), а также ее необоснованный рост.
Другие операторы в сфере ТКО получают свою расчетную предпринимательскую прибыль по мере того, как регоператор реализует услуги. Если при расчете единого тарифа определить расчетную предпринимательскую прибыль с учетом расходов других операторов, регоператор необоснованно получит излишнюю прибыль от деятельности, осуществляемой иными операторами. Соответственно, потребители будут вынуждены «оплачивать» эту необоснованную прибыль, что нарушает принципы экономической обоснованности и соблюдения баланса интересов.
Пресечение нарушений
В случаях, когда принят экономически необоснованный тариф (в его состав включены экономически необоснованные расходы), надо обращаться в ФАС России. Центральный аппарат антимонопольной службы проводит мониторинг тарифов в области обращения с ТКО.
Если доводы заявителя подтвердятся, ФАС России примет решение и выдаст предписание об устранении нарушения тарифного законодательства.
Необходимо детально анализировать торги как по выбору регионального оператора, так и по формированию цен на услуги по сбору и транспортированию ТКО. И если обнаружены признаки нарушений – незамедлительно принимать меры, вплоть до признания торгов недействительными в судебном порядке.
заместитель руководителя – начальник отдела антимонопольного законодательства и рекламы Хакасского УФАС России